加强生态环境损害鉴定评估技术保障能力|损害赔偿《意见》专家系列解读

在生态环境损害赔偿改革启动以来的10年中，我国生态环境损害鉴定评估技术标准研究完成了从“破冰”到“初步覆盖环境要素”的重要过程，生态环境损害鉴定工作也从“无据可依，鉴定困难”的1.0时期进入了“标准体系初步构建，基本支持实际工作需求”的2.0时期。

面对当前案件数量增长较快、行政执法与刑事司法衔接逐步完善、案件类型多元化等工作形势，《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）在全面总结生态环境损害鉴定评估技术研究经验的基础上，针对当前实践中面临的鉴定评估“痛点”问题，围绕如何进一步加强生态环境损害鉴定评估的技术保障能力作出了相关规定，旨在推动生态环境损害鉴定评估工作迈入“规范、精准、高效、智能”的3.0时期。

筑牢标准根基

从“补短板”到“多维度覆盖”

自改革启动以来，生态环境部牵头组织开展生态环境损害鉴定评估技术体系研究，在借鉴国际经验基础上结合我国国情，根据“统筹设计、重点突出、急用先行、繁简兼顾”的原则，围绕总纲和关键环节、环境要素、生态系统、基础方法和污染物性质鉴别5个维度，联合国家市场监管总局发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南　总纲和关键环节　第1部分：总纲》（GB/T 39791.1—2020）等9项国家标准，研究制定了《生态环境损害鉴定评估技术指南　森林（试行）》等4项技术规范，初步构建了生态环境损害鉴定评估技术标准体系，逐步解决了环境损害“计算难、举证难”问题。此外，海洋、渔业、农业部门也分别针对海洋生态损害、渔业污染事故、农业环境损害等发布了多项损害鉴定评估相关技术指南文件。我国生态环境损害鉴定评估研究起步较晚，技术基础研究相对薄弱。为进一步加快生态环境损害鉴定评估技术体系建设，《意见》从国家标准体系、专项技术规范、地方标准3个维度提出完善方案。

一是加快完善国家标准体系。尽管生态环境损害鉴定评估标准体系初步构建，但损害因果关系判定和损害量化等关键环节、大气和海洋等环境要素、不同生态系统损害鉴定评估、有毒有害物质鉴定等实践中重点领域尚缺少相应标准，难以满足实际工作需求。对此，《意见》提出生态环境部应加快研究制定实践急需的相关技术标准，商国务院有关主管部门后，与国家市场监管总局联合发布。当前，生态环境部已经组织开展生态环境损害鉴定评估标准体系建设规划的起草工作，该规划将明确整个标准体系建设的全景路线图，指导专项标准的起草和发布。

二是制定专门领域技术规范。《意见》明确国务院相关主管部门可以根据职责或者工作需要，制定有关专项技术规范。专项技术规范是对国家标准体系的补充，同时专项技术规范在实践检验的基础上，可以向国家标准转化。当前，有关部门已组织开展技术文件编制工作。例如，水利部制定颁布《人为水土流失危害调查和鉴定评估技术指南》，农业农村部制定了《农用地土壤环境损害鉴定评估技术规范》等行业标准。需要注意的是，专项技术规范应在一般性原则、程序、方法、要求等方面与生态环境损害鉴定评估国家标准体系保持一致。

三是鼓励开展地方性标准和工作指南研究。除国家层面的技术标准和专项技术规范以外，江苏、湖北、福建等地已经针对实践中的区域特点开展了地方性标准建设，取得良好效果。《意见》基于地方标准建设的有效经验，鼓励各地根据职责或者工作需要，开展地方性技术标准研究。同时，建议注重对于具体案件办理的指导，研究出台相关工作指南。

构建繁简分类“双轨道”

破解精度与成本的平衡难题

为降低生态环境损害鉴定评估成本支出，提高案件办结效率，在近年的改革顶层设计中，提出了案件办理向“繁简分流”方向发展，即轻案不办、简案快办、类案专办、繁案精办。从实践反馈来看，案件分类办理取得了良好的效果，案件的整体办结率及结案效率均显著提高。然而，从地方实践反馈来看，仍然存在专家评估适用范围不清、质量参差不齐、存在未按技术标准开展、同地区同类型案件参数选取差异大、少数案件“费用倒挂”等问题，成为地方反映较为集中的“痛点”“堵点”。针对上述问题，《意见》作出明确规定。

一是对专家评估等简易评估的适用范围进行明确。简易评估在数据收集分析的完整性、现场工作的深入性以及最终结果的不确定等方面与委托机构开展完整的损害评估方式存在差异。因此，《意见》提出可以采用专家评估或行政综合认定方式开展的损害评估主要适用于简单案件，即生态环境违法事实清楚、因果关系明晰、责任划分无争议、生态环境损害数额不超过30万元（地方可以根据本地经济社会发展情况进行适当调整，原则上不超过50万元）的案件可采用专家评估等简易评估模式开展。

二是提倡通过参考“类案”“典型案例”方式，提高同类型案件简易评估结果的一致性。当前，全国已经开展了5万余件案例实践，各类型案件的损害评估经验均有一定积累。因此，鼓励地方通过类案梳理，发布指导性案例，开展典型案例评析，建立本地区案件基础数据库等方式，为简单案件办理提供有效参考，统一简易评估和综合认定尺度。

三是对简单案件的专家评估实践进行规范。参与鉴定评估的专家应熟悉生态环境损害赔偿相关政策和技术标准，具备一定的相关领域工作经验。《意见》要求，从市地级及以上政府及其部门、人民法院、人民检察院成立的相关领域专家库或者专家委员会中进行专家选取。同时，为保证专家评估的公正性，要求专家组成员一般不少于3人。此外，针对当前存在简易评估基于专家个人经验开展、技术方法与有关技术标准不一致的问题，《意见》强调，简易评估应当依据国家和本地区相关鉴定评估标准开展工作。

夯实技术“硬支撑”

打造专业化机构和专家队伍

生态环境损害鉴定评估的从业机构和专家队伍是生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼工作的主要技术支撑力量。在机构建设方面，生态环境部分3个批次推荐了42家机构，其中前两批次入选机构基本为部属或省级综合性环境科研院所，具备较为全面的鉴定评估业务能力，第三批次吸纳了部分企业和大学等机构，并根据其能力按照鉴定评估类别进行了推荐。此外，自2016年起，司法部、生态环境部共同推动了环境损害鉴定司法鉴定机构登记管理工作。截至目前，全国经司法行政机关登记管理的环境损害司法鉴定机构约300家，从业人数超过5000人。推荐机构和环境损害司法鉴定机构建设初见规模。

在专家队伍建设方面，自改革启动以来，全国绝大部分地方建立了本地区生态环境损害鉴定评估相关专家委员会或者专家库，主要服务于协助地方开展环境损害司法鉴定机构登记评审、案件办理中的生态环境损害简易评估或者相关技术咨询。但是，由于早期专家库建设过程中的遴选条件与当前改革工作要求有差距，存在部分专家技术背景不契合、对生态环境损害赔偿工作积极性不高、对一线实际工作了解不足等问题。针对加强专家队伍能力建设问题，《意见》提出，要加强对专家库和专家委员会管理。对于尚无可以支持生态环境损害赔偿工作的相关专家库或专家委员会的地方，建议加快建设；对于已经建设完成的专家库或者专家委员会，建议开展动态更新，优化专家入库条件，最大程度发挥专家队伍对于实际工作的保障能力。同时，各地应当规范选取专家、开展评估、出具专家意见等程序，开展相关制度建设。

作者单位：生态环境部环境规划院