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《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）法律责任编中不乏诸多亮点，如对第三方服务机构弄虚作假统一设置罚则、化解冲突条款统一处罚标准、区别企业和个人违法从事危废经营活动的法律责任等。在现行的生态环境法律体系中，罚款是最为普遍的处罚方式；而如何恰当地执行责令关闭和行政拘留等措施，一直是执法实践中面临的挑战。因此，《法典草案》中关于罚款、责令关闭以及行政拘留等行政法律责任的规定，尚需进一步的精细化和完善。 科学设定罚款模式 笔者梳理了《法典草案》附则所列举即将废止的10部法律中，除《清洁生产促进法》，其余9部现行法律的126条行政责任中有117个条款设置了罚款的处罚。而罚款的设定模式是立法过程中需要考虑的一个重要问题。 9部法律中有数值数距式、固定数值式、数值封顶式、倍率数距式、固定倍率式、倍率封顶式和概括式等7种罚款设定方式，其中数值数距式占比最多，有94条，其次是倍率数距式，有20条。 倍率式设定方式的缺点在于基数的确定往往有很大的技术难度，增加了执法取证难度和执法成本。本次《法典草案》将现行固体废物污染环境防治法中以处置费用作为基数的倍率式罚款模式改为数值式，大大减轻了执法人员的调查取证负担，提高了行政效率。但仍设置了18条倍率数距式的罚款，如第1086条对环评机构、检测机构等第三方环保服务机构弄虚作假的“处所收费用三倍以上五倍以下”的罚款。 横向上，通过比较食品安全、药品、医疗器械、特种设备等领域对检测机构出具虚假报告的罚款，发现相关法律法规的罚则均采用数值式的设定模式，最高处100万元的罚款。 纵向上，根据地方立法的不完全统计，在已有对环评机构、检测机构等第三方机构弄虚作假设置罚则的近18部地方性法规中，除西藏外，其余省份均采用数值式的罚款模式，最高可处50万元的罚款。 因此，建议借鉴其他领域和地方生态环境立法的实践，将第1086条调整为“处十万元以上五十万元以下的罚款”。 明确责令关闭的实施主体 9部法律中责令关闭的行政处罚条款共有25条。但表述不尽相同，大气污染防治法等法律的表述基本为“报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”；而水污染防治法中则还有“报请本级人民政府责令停业、关闭”和“由所在地的市、县人民政府责令关闭”等不同的表述。 《法典草案》平移了现行法律中责令关闭的相关规定，仍将给执法实践造成困扰，尤其是争议最大的第1种表述方式即“报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。对于这种方式有两种理解：一是责令关闭的处罚决定由生态环境等主管部门作出，生态环境等主管部门在作出处罚决定前报经有批准权的人民政府批准；二是责令关闭的处罚决定由有批准权的政府直接作出。 全国人大常委会法制工作委员会行政法室曾就此问题问题征求原环境保护部的意见，原环境保护部办公厅于2016年2月14日以《关于<大气污染防治法>第九十九条有关适用问题意见的复函》（环办政法函〔2016〕2336号），分析了两种理解的利弊，并给出倾向性意见是建议将责令关闭的实施主体理解为有批准权的人民政府。同时，复函中解释“有批准权的人民政府”为作出限制生产、停产整治决定的环保部门所处的同级政府；涉及国有企业、外资企业等需要经政府或其授权的部门批准设立的企业，责令停业、关闭的决定，应由对上述企业的设立、解散等有权决定权的政府，或者有决定权的政府部门所属的同级政府作出。 因此，笔者建议，将第1080条、第1084条、第1089条、第1126条、第1156条等条款的责令关闭的实施主体统一为“由所在地的市、县人民政府责令关闭”。 统一行政拘留的实施程序 9部法律中实施行政拘留的处罚条款共有5条，但生态环境部门是否需要移送公安机关，其表述也不尽相同。环境保护法、水污染防治法、土壤污染防治法的规定为“生态环境主管部门将案件移送公安机关”或是“地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门可以将案件移送公安机关”；而固体废物污染环境防治法直接表述为“由公安机关对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处十日以上十五日以下的拘留”。 《法典草案》的第1077条、第1082条、第1109条、第1136条、第1152条等平移了现行法律的规定，这就给执法办案造成了困惑，是否在办理涉水、涉土壤污染的适用行政拘留的案件时，生态环境部门要履行将案件移送公安机关的义务；而办理涉固废污染的案件时，公安机关应主动对相关人员实施行政拘留，生态环境部门无需将案件移送公安机关。 为形成惩治环境污染的合力，共同打击违法行为，各地生态环境部门与公安部门加强协调联动，建立信息共享、联席会议等机制，各自在办案过程中，发现涉及对方职责的，会通过移送线索等方式通知对方。因此，建议将实施行政拘留的表述统一修改为“由公安机关对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处xx日以上xx日以下拘留”。 作者系生态环境部环境工程评估中心高级工程师 |
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