他山之石 | 什么是生物多样性净增益？对我国有哪些启示？

20世纪70年代，受以《寂静的春天》为代表的环境保护思潮的影响，与生物多样性抵消（Biodiversity Offset）相关的理念开始出现在美国的政策和法规中。1992年《生物多样性公约》签署后，欧盟成员国对生物多样性保护的关注度显著提升，近20年的时间里，生物多样性抵消机制在欧盟政策框架下得到系统化的发展。与此同时，澳大利亚、新西兰、南非、英国等国基于自身情况开发出生物多样性抵消机制。

生物多样性抵消是指为了缓解开发活动对生物多样性造成的负面影响而采取的行动。生物多样性抵消通常被认为是减缓层级（避免、最小化、恢复、抵消）的最后一步，即在开展抵消前，开发商应确保已经采取了避免影响、最小化影响、恢复生物多样性等三类措施。生物多样性抵消的目标一般分为生物多样性无净损失（No Net Loss）和净增益（Net Gain）。无净损失指通过采取补偿措施，使项目造成的生物多样性损失在量和质上得以平衡，整体不减少；而净增益则是在实现无净损失的基础上进一步提升生态系统状况，实现生物多样性的总体改善。

多数国家的生物多样性抵消计划都以无净损失为目标，而英国2021年在《环境法案》中强制要求英格兰地区的相关开发项目实现至少10%的生物多样性净增益（Biodiversity Net Gain, BNG），且在项目开发后维持至少30年。这一法律自2024年2月正式生效，使英国成为全球首批将BNG纳入法定开发要求的国家之一。

英国净增益的探索与实施

在此前的20年里，英国在生物多样性抵消领域持续探索。2011年，英国政府发布白皮书《自然的选择：确立自然价值》，首次在国家政策层面系统提出生物多样性抵消的概念，并建议开展试点。该文件提出，要通过应用生物多样性抵消这类“创新的市场工具”来阻止生物多样性的丧失，其核心思想是赋予生物多样性及其生态系统服务以经济价值，使之能在市场中被识别、计量和交易。

2012年启动的生物多样性抵消试点以及2014年研究机构对试点执行情况的评估，对英国最终提出的“净增益”方案起到了关键推动作用。试点评估揭示了多个现实挑战，如自愿机制缺乏约束力、生态等价性难以保障、监管机制不足及政策协同缺失等，这些问题在最终进入立法的“净增益”机制中均有所改进，引入了法律强制、统一标准、长期监管和第三方执行等措施。

2018年，英国政府发布《环境改善计划》，提出将“环境净增益”纳入住房和基础设施开发环节，标志着“净增益”开始进入国家发展规划主流议程。2019年，英国政府在政策文件中倡议通过立法强制实施BNG。这一倡议被生态学家和环境经济学者视为确保生态补偿可量化、可持续的有效途径。

英国BNG的实施主要分为项目初期、项目设计、计划提交与批准、登记注册与合同签署、30年管理与监测等环节。在项目初期，开发商聘请生态顾问进行生物多样性基线调查，量化生物多样性单位（Biodiversity Units）。在项目设计阶段，开发商遵循减缓层级，按照避免、最小化、恢复、抵消的顺序处理开发项目对生物多样性的预期影响。随后提交包含生态评估、BNG策略、单位计算和维护计划等文件的详细的BNG方案，由地方规划部门审查并批准。该方案需明确其开发活动至少实现10%的生物多样性净增，并在开发项目结束后维持30年，否则无法获得规划批准。开发商可通过开发场地现地提升、异地抵消、购买生物多样性单位等三种方式实现这一要求。在30年的管理与监测中，每个抵消项目需要提交详细的栖息地管理和监测计划，并定期进行生态监测，将进展报告给地方规划部门。不达标的开发商将面临监管或罚款。

自2021年BNG正式立法以来，英国各地方当局开始认识到将生物多样性相关要求纳入其现有地方规划的重要性。截至2023年3月，40%的地方议会已经在其现有规划中制定了BNG政策，许多议会还提出了高于10%要求的政策，有14个地方议会引入了20%的BNG目标。

净增益对我国的启示

我国2024年1月发布的《生物多样性保护战略与行动计划》明确提出要深化生态系统服务付费机制，探索建立市场化生物多样性保护恢复补偿机制，完善生物遗传资源获取与惠益分享机制，推动生态产品可交易可抵押可变现。同年6月正式施行的《生态保护补偿条例》要求发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，推进生态保护补偿市场化发展。英国BNG计划从探索到立法的有关经验，为我国生物多样性保护恢复补偿机制市场化的探索与实践提供了有益借鉴。

生物多样性保护恢复市场化补偿机制的设计应以生态环境分区管控为前提，明确分区管控要求，可开发的建设项目要严格遵循减缓层级。首先强调在开发项目的选址过程中避免对生物多样性的影响，其次是最小化影响和恢复受影响的生态系统，当这些措施都无法完全消除影响时，才允许通过抵消来弥补剩余影响。严格遵循减缓层级有助于防止抵消措施被滥用，强化源头管控，也可保障抵消机制的生态效果真正建立在保护优先的基础上。

鼓励有条件的地区开展市场化生物多样性保护恢复补偿机制试点。我国在生物多样性保护恢复市场化补偿机制的构建尚处于起步阶段，应重视通过区域性试点探索实施路径与监管模式，结合多学科评估不断优化政策设计，逐步推动生物多样性保护恢复市场化补偿机制从试点到制度化的转变。

生物多样性保护恢复补偿市场化机制应以地方为主体，充分考虑地区差异性。我国各地生物多样性分布差异巨大，应以地方为主，采取自上而下和自下而上相结合的政策制定方法。以生物多样性抵消为例，由国家设定生物多样性抵消政策制定的基本原则和抵消下限，地方提出符合当地发展状况的生物多样性抵消目标和政策。在此过程中，注重生物多样性保护恢复市场化补偿政策与现有的规划和开发政策相协调。

生物多样性信用的真实性和完备性是科学有序推进生物多样性保护恢复市场化补偿机制的重要保障。要推动生物多样性保护恢复补偿市场机制在我国健康发展，必须高度重视生物多样性信用的真实性与问责制。这就需要构建科学、统一的生物多样性测度标准，并配套实施长期监测机制与第三方独立核查制度，以确保抵消项目确实产生了真实、可量化的生态效益。我国在构建生物多样性保护恢复补偿市场机制的初期，也应同步推进测度方法、核算规则与信息披露制度的建设，为生物多样性保护恢复补偿市场的健康有序发展奠定基础。

作者曾楠系“志奋领学者”，现于伦敦大学学院研修资源环境经济与政策；刘桂环系生态环境部环境规划院首席专家，生态环境补偿研究中心主任、研究员