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党的二十届三中全会决定提出“统筹推进生态环境损害赔偿”，这一决策部署为生态环境损害赔偿制度改革工作指引了方向，也提出了更高要求，《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）出台正当其时。作为贯彻与解释《生态环境损害赔偿制度改革方案》和《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》）的规范性文件，《意见》相比同时废止的2020年版本，在多个方面展现了生态环境损害赔偿制度改革工作推进的“深入”程度。 深化程序统筹 《意见》将程序统筹作为贯穿生态环境损害赔偿全部工作的重点之一。 由于与生态环境损害赔偿制度并行的行政执法、诉讼以及其他途径都能达成责任实现的目的，《意见》从线索筛查、索赔启动等全工作流程推进不同程序之间的统筹协调。为了避免索赔工作程序冗余，《意见》特别规定了因程序重复而不纳入线索筛查、不启动索赔情形：通过行政执法、诉讼等其他途径已经实现生态环境损害修复，不纳入线索筛查范围；通过行政执法、诉讼以及其他途径，或者赔偿义务人采用生态修复、恢复原状、认购碳汇等履责方式，已经实现生态环境损害修复的，视为赔偿责任已经履行，可以不启动索赔。 为了提升与行政执法之间的程序统筹效能，《意见》全面升级了与行政执法的衔接，在保留鼓励履责领域的行政执法衔接之外，将相关行政执法资料作为索赔的证明材料、组建联合调查组等新举措纳入，在衔接内容和衔接环节方面提出了建立健全生态环境损害赔偿与行政执法衔接机制的新要求。 《意见》还整体性加强了与环境公益诉讼的衔接，协同《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的意见》，在保持与人民法院沟通对接的基础上新增与人民检察院沟通对接、相互支持的规定，对人民检察院移送的线索决定不启动的应当及时反馈，交由检察机关判断是否启动生态环境检察民事公益诉讼程序。在开展生态环境损害赔偿磋商时，可以邀请人民检察院参与；在提起诉讼时，可以提请人民检察院依法支持起诉；在修复时，可以邀请人民检察院参与监督；在申请强制执行时，可以将有关情况通报人民检察院。 细化法规解释 《意见》为《管理规定》中界定的三类案件提供了更具操作性的适用标准。 《管理规定》第十八条第一款第三项规定了“生态环境损害显著轻微”作为可以不启动索赔程序的构成要件之一，但是对于“显著轻微”案件的认定并无详细的判断标准。《意见》给出了“损害数额极小或者生态环境损害行为并未造成明显影响”这两类可择一适用的标准，并提供了判定要素：对于案件损害数额极小的判定，《意见》授权地方省级赔偿权利人及其指定的部门或机构根据本地区本领域的实际情况作出规定，在实践中需要注意与“损害较小”的数额标准相区别；对于未造成明显影响的判定，《意见》不仅针对案涉不同生态环境要素、污染物区分了类型化的评判要素，还衔接了相关行政处罚裁量基准并且保留了兜底判断余地。此外，还规定了显著轻微案件可以不启动索赔程序的例外情形，在这些情形中即使属于显著轻微案件，也应当启动索赔程序：损害区域为生态保护红线、自然保护地内的案件；赔偿义务人曾因违法行为造成生态环境损害，两年内再次发生的；省级赔偿权利人及其指定的部门或机构认为应当启动索赔的其他情形。 《管理规定》第二十条第二款规定“损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件”可以适用生态环境损害简易评估程序，但还需要更具体的标准加以落实，《意见》对这类“简单案件”作了进一步界定：“损害事实简单”，主要从生态环境违法事实清楚，因果关系明确进行判断；“责任认定无争议”，主要是指赔偿权利人与赔偿义务人之间、赔偿义务人相互之间，对责任认定、责任划分无争议；“损害较小”，主要是指造成的生态环境不利影响较小，生态环境损害数额不超过30万元（不包括生态环境损害调查、鉴定评估等费用），并且授权省级赔偿权利人及其指定的部门或机构可以根据本地情况进行适当调整，原则上不超过50万元。另外，为实现“相同情形相同处理”，《意见》还规定可以通过类案参考、典型案例评析等方式统一综合认定尺度。 《管理规定》第三十二条第一款、第三十三条第三款规定了重大案件信息的报告机制、重大案件督办机制，但并未明晰“重大案件”如何认定，《意见》协同其他制度予以明确：中央生态环境保护督察发现的重要生态环境问题涉及的生态环境损害赔偿案件，协同了《中央生态环境保护督察工作规定》；较大及以上突发环境事件涉及的生态环境损害赔偿案件，协同了《突发环境事件分级标准》；重大及以上生态破坏事件，协同了《重大生态破坏事件判定规程》；最后授权省级赔偿权利人结合本地实际进行认定并规定了兜底条款。 优化案件办理 《意见》对生态环境损害赔偿案件的办理提供了改进质量的新举措。 在生态环境损害调查方面，除了前述程序衔接规定外，《意见》对调查期限的合理设定、充分使用各项技术手段、运用物量平衡等分析方法、违法行为的全面调查作出了新的要求。 在生态环境损害鉴定评估方面，《意见》鼓励各地根据职责或者工作需要，制定相关专项工作指南、生态环境损害修复效果评估方法；更细致地要求鉴定评估报告应当明确生态环境损害是否可以修复，对于部分可以修复的，应当明确可以修复的区域范围和要求。 在生态环境损害赔偿磋商方面，《意见》从磋商形式及期限、赔偿协议、磋商不成、鼓励履责四个维度进行了全面规范，并增补了磋商不成的两种情形。在经磋商达成赔偿协议后的司法确认阶段，《意见》补充规定了《管理规定》第二十五条之外的情形：经人民法院审查未予司法确认的，应当根据裁判文书核实有关情况后重新磋商一次。重新磋商不成的，应当及时提起诉讼。 在生态环境损害修复方面，《意见》的亮点在于规定了替代修复的新内容。不仅将《管理规定》第九条第三款中的“生态环境损害无法修复”明确为“生态环境损害无法修复或者无法完全修复”，还进一步规定在涉渔业等方面不宜由赔偿义务人开展替代修复的情形，由赔偿权利人及其指定的部门或机构按要求组织开展。鼓励构建替代修复项目库，并且要求在选择替代修复项目时，优先考虑让人民群众对生态环境改善有切实获得感的项目。鼓励因地制宜建设生态环境损害赔偿修复基地，探索政策协同机制，提高生态环境损害修复综合效应。 在生态环境损害修复效果评估方面，《意见》对《管理规定》第二十七条的内容进行了精细化。除了要求生态环境损害修复效果评估相关内容应在生态环境损害赔偿协议中予以规定、收到修复完成通报后组织生态环境修复效果评估，《意见》还规定了可以不组织开展修复效果评估的三类情形，避免修复效果评估运用的泛化。 生态环境损害赔偿制度已经走过十个年头，其科学化、法治化水平日益提升，在生态环境损害救济的制度群中也发挥着更加重要的作用。但改革仍在进行时，《意见》的出台从深化程序统筹、细化法规解释、优化案件办理出发，将生态环境损害赔偿制度改革工作推进到了新的阶段。 作者孙思嘉系中共浙江省委党校（浙江行政学院）博士后；竺效系中国人民大学法学院教授 |
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