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生态环境影响评价制度是从源头防控环境污染和生态破坏的重要法律屏障。近年来，随着经济社会快速发展，建设项目环境管理的复杂性与日俱增，《环境影响评价法》中部分条款在实践中逐渐暴露出监管覆盖不全、处罚操作不便等问题。目前《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）正在广泛征求意见。《法典草案》第一千零八十二条基本沿用了《环境影响评价法》第三十一条的规定，作为生态环境影响评价制度的核心条款，结合执法实践，笔者建议进行完善。 原条款实践困境：监管空白与操作难题并存 一是监管内容有局限，仅覆盖“显性违法”，遗漏 “隐性变更”。原条文主要规制“未批先建”行为，未涵盖环评文件获批后建设项目无建设的重大变动情形。实践中，部分建设单位在项目实施或运营过程中擅自改变项目性质、规模、地点或生产工艺，导致污染物排放总量激增、生态影响扩大，却因未涉及“开工建设”而无法处罚。由于原条文未明确此类“隐性违法”的法律责任，执法中常面临“有行为无依据”的困境，形成监管漏洞。例如，2015年天津港“8·12”事故中，涉事企业在环评获批后擅自改变仓储物品种类，违规超量储存硝酸铵、氰化钠等剧毒危险化学品，且未重新报批环评文件。最终因硝化棉自燃引发连环爆炸，造成重大事故。即便项目初期通过审批，后续无建设的重大变动仍可能突破环境安全底线，而原条文对此缺乏一定的约束力。 二是处罚标准存争议，以投资额为基数，实操存在问题。原条文规定罚款以“建设项目总投资额”的1%—5%计算，这一标准在实践中主要存在取证难度较高、争议较大、操作性较差等问题。建设项目投资构成复杂（含土地、设备、人工等），部分项目存在分期建设、投资变更等情况，导致“总投资额”认定缺乏规范标准，执法中需耗费大量精力核查财务数据，或请专业评估机构评估，取证成本高，效率低下。 主要修改思路：现本质、扩范围、调标准 《法典草案》第一千零八十二条指出，违反本法规定，建设单位未依法报批，或者未依照本法有关规定重新报批或者报请重新审核生态环境影响报告书、报告表，建设项目生态环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，擅自开工建设的，由生态环境主管部门或者其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构责令其停止建设，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状，投资额不足一百万元的，按一百万元计算…… 建议修改为：违反本法规定，建设项目未依法取得生态环境影响评价许可，擅自开工建设的，或者擅自改变建设项目性质、规模、地点，或者生产工艺、防治污染、防止生态破坏措施发生重大变动的，由生态环境主管部门或者其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构责令改正，对中小微企业、事业单位、个人处一万元以上十万元以下的罚款；对大型企业处十万元以上一百万元以下的罚款…… 之所以建议这样修改，一是因为适用条件高度概括，凸显违法行为本质，建设单位未依法报批，或者未依照本法有关规定重新报批或者报请重新审核生态环境影响报告书、报告表，建设项目生态环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，这几种违法行为的实质即是“建设项目未依法取得生态环境影响评价许可”，这样的表述简洁凝练，直击本质。 二是因为监管范围从“单一开工”扩展为“全周期变动”。修改建议将违法行为从“未批先建”扩展至三大类：未取得环评许可擅自开工的延续对“未批先建”的规制；擅自改变项目核心要素包括性质、规模、地点的变更；防治措施重大改动涵盖生产工艺、污染防治及生态保护措施的重大调整。 三是因为处罚标准优化，分类施策，兼顾公平与效率。摒弃“以投资额为基数”的模糊标准，按企业规模设定明确罚款区间避免“一刀切”。此举解决了投资额取证难问题，执法重点转向“违法事实认定”，同时通过差异化处罚平衡监管力度与企业承受能力，体现“过罚相当”原则。 作为执法者，笔者期待《法典草案》的编纂对环评监管实践经验进行充分总结与升华，实现“源头严防、过程严管、后果严惩”的目标，让环评制度真正成为守护生态环境的“第一道防线”。 作者单位：福建省生态环境保护综合执法总队 |
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