生态环境法典实施，需优先破解的难点和堵点是什么？｜两会看“法”

3月8日，十四届全国人大四次会议举行代表小组会议，审议生态环境法典草案。法典将如何支撑“十五五”规划？法典正式颁布实施后，在落地执行层面，最需要优先破解的难点与堵点是什么？就上述关键问题，记者专访了中国社会科学院法学研究所生态法研究室副研究员、硕士生导师张忠利。

中国环境报：您认为生态环境法典将如何支撑“十五五”规划？

张忠利：“十五五”规划对“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”作出了专门部署，并且从积极稳妥推进和实现碳达峰、持续改善环境质量、提升生态系统多样性稳定性持续性、加快形成绿色生产生活方式等四个方面进行了具体部署。

首先，《生态环境法典（草案）》明确规定了国家规划体系在生态环境保护方面的法律地位，为发挥“十五五”规划在生态环境保护方面的引领、指导和约束作用提供了坚实法制保障。《生态环境法典（草案）》明确规定：国家建立健全以国家发展规划为统领的国家规划体系，并且要发挥规划对生态环境保护的引领、指导和约束作用。

其次，《生态环境法典（草案）》的三个分编即污染防治编、生态保护编和绿色低碳发展编，与“十五五”规划在生态文明建设方面的各项具体任务部署高度契合，因此法典的颁布能够较好地确保“十五五”规划在推动生态文明建设方面的部署得到落地实施。尤其是，“十五五”规划首次以量化指标形式将单位国内生产总值二氧化碳排放列入年度预期目标，《生态环境法典（草案）》则明确规定，国家将碳达峰碳中和目标要求全面融入国家发展规划，以及国家实施碳排放总量和强度控制制度。因此，《生态环境法典》的颁布能够为推动经济社会全面绿色转型，推动能耗双控逐步向碳排放双控转变，确保到2030年如期实现碳达峰目标提供坚实而有力的立法保障。

最后，《生态环境法典》的颁布将为在生态环境保护领域推动数字中国建设，提高生态环境领域数智化治理水平提供强有力的法制保障。“十五五”规划明确提出，要“深入推进数字中国建设 提升数智化发展水平”，推进政务数据跨部门跨层级跨区域共享利用是数字中国建设的重要内容。《生态环境法典（草案）》不仅明确规定“国家建立生态环境信息共享机制”，还明确规定县级以上人民政府及其有关部门的信息共享平台建设与数据上传及其动态更新义务。另外，《生态环境法典（草案）》明确规定，各级人民政府及其有关部门应当提高生态环境监督管理信息化、数字化、智能化水平。

中国环境报：生态环境法典将为我国未来中长期的生态文明建设，奠定怎样的制度根基？

张忠利：长期以来，生态环境领域存在大量的“九龙治水”问题，比如流域生态环境治理、“三水（水资源、水生态、水环境）”统筹问题、减污降碳节能扩绿的协同问题、陆海统筹问题、跨区域自然保护地的协同监管问题、生态环境领域的数据孤岛问题等。

针对这些问题，党的十九届五中全会就明确提出要“完善生态文明领域统筹协调机制”。在此背景下，为增强生态文明建设和生态环境治理的整体性、系统性和协调性，《生态环境法典（草案）》从“基本原则—政府职责—工作机制—具体制度”等多个层面提供了一揽子的系统性解决方案。

首先，在法律原则层面，《生态环境法典（草案）》明确规定生态环境保护应当坚持系统治理原则。这意味着，解决生态环境问题，必须尊重生态规律、尊重生态系统的完整性、尊重事物的内部联系。另外，生态环境保护的陆海统筹战略也是以生态环境保护的系统治理原则为底层逻辑。

其次，在政府职责方面，《生态环境法典（草案）》明确规定县级以上人民政府应当组织、协调、督促有关部门依法履行生态环境保护监督管理职责，从而明确规定了县级以上人民政府负有对跨区域、跨领域性生态环境问题进行统筹协调的职责和义务。

再次，在法律机制方面，《生态环境法典（草案）》规定了林长制和湖长制、跨部门生态环境保护协调联动机制、跨区域生态环境联合保护机制以及生态环境信息共享机制，为解决生态环境领域跨层级、跨区域、跨部门生态环境问题提供了更加系统、更加完备和更具可操作性的制度保障。

第四，在具体制度方面，《生态环境法典（草案）》也规定了一系列跨区域、跨部门的生态环境保护制度。比如，法典（草案）明确规定，国家健全生态保护红线管理制度，优先将生态功能极重要区域、生态极敏感脆弱区域等区域划入生态保护红线，实行严格保护。再如，针对重点流域的生态环境保护与修复，《生态环境法典（草案）》还明确规定要构建重要流域上下游贯通一体的生态环境治理体系。

中国环境报：《生态环境法典》将如何为全球生态环境治理提供中国经验与中国方案？

张忠利：首先，《生态环境法典》将“绿色低碳发展”独立成编，在世界范围内属于首创，它是对统筹生态环境保护和经济发展的系统性制度化的重要体现。它意味着，《生态环境法典》的实施，将以实现碳达峰、碳中和目标为核心抓手，以推动经济社会全面绿色转型为目标，并且引发一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，将会成为世界各国通过生态环境立法推动本国实现绿色低碳发展的重要立法参照。

其次，气候变化是一个全球性问题，控制温室气体排放关乎各国人民的生存权与发展权，因此有效应对气候变化需要世界各国在坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则基础上，相互合作、共同努力。但是，世界上某些国家或者地区，要么选择“退群”，要么以所谓的防治“碳泄漏”之名，置《联合国气候变化框架公约》规定的共同但有区别的责任和各自能力原则于不顾，而行应对气候变化单边主义之实。《生态环境法典（草案）》明确规定，国家坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，推动构建公平合理、合作供应的全球气候治理体系，这既是中国作为负责任大国责任与担当的体现，也是中国对推动世界各国合作应对全球气候变化所贡献的中国方案和智慧。

中国环境报：法典正式颁布实施后，您认为在落地执行层面，最需要优先破解的难点与堵点是什么？

张忠利：首先，《生态环境法典（草案）》的很多规定仍然具有较强政策性，比如《生态环境法典（草案）》绿色低碳发展编在减缓和适应气候变化方面的相关内容，就以原则性规定为主。因此法典的落地实施，在很大程度上依赖于单行法或配套性立法能否及时到位。如果不能及时到位，就会导致法典在很大程度上处于悬空状态而无法落地。

其次，《生态环境法典》在生态保护编、绿色低碳发展编的体例设计均属于“双法源”的立法安排，即以生态环境法典方式将国家战略和政策法律化，形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系，同时针对处于复杂、变动状态的局部领域，选择通过单行法对法典进行补充、完善和细化，从而降低法典封闭、僵化的弊端对特定领域生态环境立法供给灵活性需求的不利影响。在法典颁布后，这两个编对应的单行立法及其下位立法，都需要及时进行修改或者完善，避免重复立法或者单行法或者下位法与法典规定相抵触。

另外，目前法典生态保护编、绿色低碳发展编对应的法律责任部分的规定较为有限，未来在生态保护、绿色低碳发展方面法律责任的健全与完善，可能需要通过加快制定或者修改这些领域的单行立法来加以充实和强化。