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党的二十届四中全会就“十五五”时期生态文明建设和生态环境保护工作作出重要部署，明确提出美丽中国建设取得新的重大进展。这不仅是生态环境治理的目标升级，也是发展模式的战略转型。建设美丽中国，需要生态环境质量持续改善、生态稳定性显著增强和绿色低碳发展能力整体跃升。实现这一目标，必须依托一批具有全局性、战略性、基础性的生态环境重大工程。 当前部分地区仍存在将“美丽中国”理解为“美化工程”的误区，热衷于搞“面子工程”“盆景式治理”，忽视了对水、土壤、大气、固废等核心生态环境问题的系统性治理与根本性改善。 各地必须清醒认识到，“美丽中国”不是靠景观修饰堆砌出来的表象工程，而是通过一系列全局性、战略性、基础性生态环境重大工程建设累积而成的制度成果和发展质变。本文聚焦于将“美丽中国”的宏大叙事转化为可量化、可实施、可持续的生态环境重大工程项目体系，强调以工程思维统领规划、工程、资金与机制全链条改革，构建“省级统筹—市域协同—县域攻坚—金融支撑”四位一体的重大工程实施新范式。 省级统筹：构建以重大工程为导向的“全域资源整合机制” 省一级作为承上启下的关键层级，必须打破部门壁垒、整合资源要素，成为生态环境重大工程的“设计师”和“调度师”。 建立“三统一”的重大工程规划管理体系，即统一规划立项、统一标准规范、统一监测评估。可以借鉴湖北省流域综合治理经验，推动生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线“三线融合”，并将所有生态环境类项目纳入全省统一的重大工程储备库实行清单化管理，杜绝多头申报、重复建设。同时，特别要强化工程可行性研究的生态本底评价，研究并引入生态系统服务价值评估模型，确保每一项重大工程都能带来真实的生态增益，从源头遏制简单的形象改造。 创新“三位一体”的资金整合机制。以美丽中国金融政策探索为契机，建议省级财政设立“生态环境重大工程建设专项资金池”，将中央转移支付、超长期特别国债、地方政府专项债“三资合一”，采用“因素法+竞争性评审”相结合的资金分配方式。一方面，利用“因素法”评价区域生态重要性、环境压力指数、民生需求强度；另一方面，利用“竞争法”评估工程方案的系统性、技术路线的先进性和运维管理的可持续性。对于未纳入省级重大工程清单的项目，一律不得安排上述三类资金，倒逼地方回归实质治理。 完善“双向激励”的考核问责制度。一方面，对成功申报并高质量实施国家级、省级重大工程的地市，在生态补偿、用地指标、能耗额度等方面给予倾斜；另一方面，对因前期论证不充分、后期运维缺失导致工程失效的，实行全过程追溯问责。探索建立生态环境工程质量终身责任制，让每一项重大工程都经得起历史检验。 市域协同：打造以城市为单元的“生态环境重大工程集成平台” 市级政府是连接宏观战略与微观执行的关键枢纽，必须促使其发挥资源整合力、行政执行力强的优势，成为生态环境重大工程的“集成者”和“运营商”。 构建“多规合一+数据贯通”的工程落地支撑体系。各地应加快建立“生态环境重大工程数字孪生平台”，整合自然资源“一张图”、生态环境“一条线”、财政资金“一本账”、项目建设“一张表”，实现从项目筛选、审批、施工到运营的全流程数字化监管。青海省“天空地一体化”监测网络的经验表明，只有掌握真实、动态、高分辨率的数据，才能精准识别污染源、科学确定工程优先序、有效评估工程成效。建议在全国地级市全面推广此类平台建设，并将其作为申请重大工程专项资金的前提条件。 推动“产业—环境—空间”协同转型的工程模式创新。生态环境重大工程不应孤立存在，而应与城市更新、产业升级、基础设施完善深度融合。如山东省青岛市在创建生态文明示范区的过程中，将污水处理厂提标改造与周边产业园区绿色化升级同步推进，实现了一项工程带动一片区域转型。建议各地探索“生态环境重大工程+”模式：“+循环经济园区”，如结合固废处理设施建设再生资源产业园；“+低碳社区”，在黑臭水体治理中同步布局分布式能源、城市基础设施；“+生态文旅”，将矿山修复工程与生态旅游开发捆绑设计，增强自我造血能力等。 创新多元化投融资机制，破解“钱从哪里来”难题。广东省广州市设立“美丽中国城市样板投融资项目库”，入库项目规模累计超千亿元，5个项目获得17.42亿元融资授信，这一做法极具示范意义。但更进一步看，各地需要的是基于现金流生成能力的可持续融资机制。可以参考其他领域，在推动“生态环境重大工程+”模式下，进行资产证券化试点，发行绿色资产证券化（ABS）产品、不动产投资信托基金（REITs）产品；鼓励央企、国企牵头组建区域性生态环境工程投资运营公司；设立市级绿色发展基金，撬动社会资本参与工程后期运维；对具有稳定收益来源的工程（如供水、垃圾焚烧发电），允许采用特许经营模式。强化长效保障措施，避免重建设轻运维的问题，确保工程长久发挥效益。 县域攻坚：建立打通重大工程落地“最后一公里”的长效机制 县级政府是生态环境重大工程能否真正见效的决定性环节。许多工程“烂尾”或“空转”，问题往往出在县域层面的组织力不足、群众参与不够、后续管护缺位等方面。 坚持民生导向，把生态环境领域重大工程建成“民心工程”。生态环境重大工程除了需要与老百姓的获得感幸福感安全感等切身感受关联，还需要与就业、增收、公共服务改善等切身利益直接挂钩，才能赢得基层各部门的支持，才能更易协调。建议在县域层面加大宣传力度，统一思想，并适时推行“民生绑定机制”，即每一项生态环境工程至少配套解决一定数量就业岗位；工程机械物料采购优先使用本地企业或产品；运维岗位优先聘用当地居民，并做好全面的培训；收益反哺村集体经济。例如海南省白沙黎族自治县依托热带雨林国家公园生态改善，发展茶产业带动5000人就业，人均年增收3500元，正是生态红利转化为民生福祉的典范。 强化数字赋能，构建“智慧化+网格化”管护体系。数字化不仅能提高效率，更能增强公众监督能力，防止工程建而不管。比如在农村生活污水、垃圾处理等小型但面广量大的工程中，部署物联网传感器；建立“县—乡—村”三级生态环境问题发现与响应机制；利用AI算法预测设备故障、预警水质异常，降低运维成本。 探索生态产品价值实现机制，激发内生动力。县域是生态产品供给的主要区域。建议探索“生态环境重大工程与GEP核算联动改革试点”，将工程带来的生态系统服务价值增长（如水源涵养量提升、碳储量增加）纳入市场化交易路径。例如某县实施山水林田湖草沙一体化修复工程后，若测算出每年新增碳汇10万吨，可通过全国碳市场出售配额获取收益，用于工程后续维护，形成良性循环。 金融支撑：构建服务于生态环境重大工程的绿色金融系统 根据《中华人民共和国气候变化第一次双年透明度报告》，综合考虑减缓和适应行动，我国从2024年到2030年的总资金需求规模约为25.2万亿元；从2031年到2060年的总资金需求规模约为243万亿元。在传统的财政投入模式之上，必须构建与重大工程相匹配的绿色金融服务体系。 建立“政银企研”四方协同的项目推介机制。中国人民银行与生态环境部联合推出的金融服务美丽中国建设项目推介机制初见成效，首批6家企业获超130亿元融资支持。基于此，可扩大推介范围至省级重大工程清单内所有项目；建立“白名单”制度，由专业机构对项目进行绿色评级；推动金融机构前置参与项目可研阶段，提供融资结构设计服务；鼓励开发“工程贷”“绿色项目中期票据”等专属产品。 健全风险防控与绩效评价机制。参考医保基金监管方面的“智能筛查+综合巡查”模式，在重大工程信息库中增加重大项目资金使用全过程跟踪模块，强化第三方独立绩效评估机制、绿色金融信息有限披露要求，对虚报工程进度、挪用专项资金的行为依法追责。同时，应防范“伪绿色”项目借机套取低成本资金，严守绿色金融底线。 作者单位：生态环境部环境规划院 |
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