过罚失衡隐患大，倍率罚款模式有待优化丨双十年 新征程

《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）在立法过程中对罚款设定模式进行了诸多考量，保留了部分倍率式罚款方式。如，第1086条生态环境服务机构弄虚作假，第1089条污染事故，第1093条生产、销售不符合标准的产品，第1095条燃用不符合标准燃料，第1099条生产超过排放标准机动车等。这种方式的优点是可以直接适用于处理不同违法情节，能够根据处罚当时物价水平与经济发展程度进行调整，有效控制自由裁量空间，减少法律修改频率，维护法律的安定性与统一性。但是，经过深入剖析，笔者发现这些条款实际上存在着巨大的法律风险，为维护执法公正性和权威性，须对此做出修改。

基数评估难题引发行政成本剧增与权力寻租隐患

倍率式罚款的关键在于基数的确定。然而，在实际操作中，对基数的准确评估面临重重困难。

以生态环境服务机构弄虚作假为例，《法典草案》第1086条规定“处所收费用三倍以上五倍以下的罚款”，此处“所收费用”作为基数，看似明确，但在实际情况中，生态环境服务项目繁多且复杂，收费标准并不统一，有些项目可能涉及多种服务内容交叉计费，导致确定真实的“所收费用”需要执法人员耗费大量时间和精力去调查取证，不仅要梳理服务合同、财务账目等资料，还可能需要专业的财务审计人员协助。

同样，在《法典草案》第1089条关于污染事故的罚款中，若以损失类作为倍率式基数，对污染造成的生态环境损失评估认定具备极强的主观性，不同的评估机构、评估方法可能得出差异巨大的结果，极易导致上下限失控造成过罚不当，容易造成执法人员的权力寻租。而且，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条第九项规定，违法所得或者致使公私财产损失三十万元以上的已经构成刑事犯罪，也就是将此种类型的行政处罚的上限基本限定在90万元以下。可见，相比于传统的数值数距式罚款设定方式，倍率式罚款方式更易造成过罚不相当。

一方面，这种基数难以准确评估的状况，极大地增加了行政成本。执法部门需要投入更多的人力、物力和时间成本来确定罚款基数，降低了执法效率。更为严重的是，基数确定的模糊性和复杂性为权力寻租提供了空间。由于罚款数额与基数紧密相关，基数确定过程中的人为因素增多，可能使得一些相对人通过不正当手段干扰基数的认定，进而影响罚款数额的确定，破坏执法公正性和权威性。

罚款失衡极易导致过罚不当与惩戒乏力

在部分条款中，以处置费用等作为倍率式罚款的基数，可能出现处置费用极低的情形，使得罚款数额无法对违法行为产生足够的约束力，违背了过罚相当原则。例如，在一些小型企业或个体经营中，涉及的污染处置费用可能本身就很少，即便按照较高的倍率进行罚款，最终的罚款金额也可能远低于其违法行为所造成的生态环境破坏损失以及潜在的违法收益。以《法典草案》第1095条燃用不符合标准燃料为例，如果企业使用不符合标准燃料的规模较小，其燃料处置费用相对较低，以该处置费用为基数乘以一定倍率后，罚款金额对于企业来说可能无关痛痒，无法起到有效遏制其继续违法的作用。

此外，与其他相关类似违法行为的处罚相比，这种以低处置费用为基数的倍率式罚款，可能导致处罚力度失衡。如《法典草案》第1102条规定伪造机动车、非道路移动机械、铁路机车排放检验结果或者出具虚假排放检验报告，没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款；而《法典草案》第1086条中生态环境服务机构弄虚作假，若所收费用基数较低，即便按最高倍率罚款，可能也远低于前者的处罚下限，这显然有违过罚相当原则，使得不同违法行为之间的处罚缺乏合理的梯度和公平性。

再如《法典草案》第1082条第一款规定，对建设单位未依法报批环评的，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，投资额不足一百万元的，按一百万元计算。第二款规定，建设单位未依法备案建设项目生态环境影响登记表的，由生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。如此设置倍率式罚款方式，在投资额为一百万元至五百万元的情况下，可能导致对应当报批环评的建设项目的罚款数额小于五万元，形成对“可能造成重大、轻度生态环境影响的，应当编制生态环境影响报告书、表”类建设项目未批先建罚款数额竟然低于“对生态环境影响很小的，应当填报生态环境影响登记表”类建设项目的悖论。

这种“重罪轻罚、轻罪重处”的矛盾，不仅削弱了法律的权威性与震慑力，也背离了“过罚相当”的法治原则，亟待通过条款优化予以解决。

对《法典草案》的修改建议

《生态环境法典》对罚款模式的选择，应始终以“有效遏制违法、保障执法公正、降低行政成本”为核心目标。倍率式罚款在理论上的“灵活性”难以掩盖实践中的“操作性缺陷”。而数值数距式罚款通过裁量基准的精细化设计，既能适应个案差异，又能避免基数认定的复杂性。建议对《法典草案》相关条款进行修改，将部分倍率式罚款改为数值数距式罚款。

综上，笔者建议，将第1086条“处所收费用三倍以上五倍以下的罚款”修改为“处十万元以上五十万元以下的罚款”；

将第1089条“按照污染事故造成直接损失的一倍以上三倍以下计算罚款”修改为“处二十万元以上一百万元以下的罚款”，通过明确具体的罚款区间，避免因基数难以确定带来的执法困境和不公平现象。对于其他涉及倍率式罚款的条款，也应根据违法行为的性质、危害程度等综合因素，合理设定数值数距式罚款区间。

同时，为确保罚款数额的合理性和公平性，应设定裁量基准。环境行政执法主体在处理个案时，可依据裁量基准，结合环境行政违法行为的具体情节，如违法持续时间、造成的生态环境损害程度、企业规模、主观恶意程度等，以及其他需要考虑的因素，合理确定罚款数额，从而充分体现过罚相当原则，有效打击生态环境违法行为，切实保护生态环境。

作者单位：山东省烟台市生态环境局海阳分局