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实行省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革后，按照《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，县级生态环境局调整为市级生态环境局的派出分局，不再具备独立的行政执法主体资格，不能以自己的名义独立行使行政执法权，带来一些问题。 为此，生态环境法典明确授予县级派出机构执法主体资格，第五十三条规定：“设区的市级人民政府生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。” 但是，对于其中的“可以”，有两种截然不同的理解：一种观点认为，“可以”是授权性规范，是“真可以”，第五十三条直接赋予县级派出机构独立的执法主体资格，其可以以自己的名义作出处罚决定；另一种观点认为，顾名思义，“可以”包含“可以不”，给了上级机关选择余地，可以在具体评估后决定派出机构“可以”还是“不可以”独立执法，或者明确赋予执法主体资格的统一标准和时限。 笔者认为，“可以”是授权性条款的通用表述，直接赋予了县级分局执法主体资格，不需要其他主体再授权。依据如下： 一是立法中，“可以”并非不完全授权，默认其他主体对授权的资格进行限制甚至剥夺。“可以”是最常见授权用语，生态环境法典即有一百多处。如果法律作出的授权，还需要法律未提及的主体具体授予，法律将失去权威性，也影响执法公信力。 二是执法实践中，其他法律授予派出机构执法权，均未见有对执法资格设置门槛和实施审批的实践。包括：《治安管理处罚法》授权公安派出所，《税收征收管理法》授权税务分局、税务所，《海警法》授权海警工作站，《道路交通安全法实施条例》授权公安机关交通管理部门。 三是司法案例中，直接确认被法律授权的派出机构具有执法主体资格。比如，公安派出所、海警工作站等，在有关行政诉讼案例中均被确认具有执法主体资格。 但是，县级分局具有独立执法主体资格，并不代表全面具备各项执法能力，能独立完成辖区各项执法任务，仍然需要设区的市级生态环境部门按照“统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量”“强化综合统筹协调”等改革要求，合理配置县市生态环境执法任务。主要法律途径有： 一是明确职责分工。生态环境法典第一千零七十二条第一款规定：“负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构应当按照职责分工及时查处生态环境违法案件，依法追究法律责任。”这里的职责分工，既包括不同部门、机构之间的分工，也包括市县上下级生态环境主管部门之间的分工。 二是直接处罚。生态环境法典第一千零七十二条第二款规定：“依法应当作出行政处罚而未作出的，上级人民政府负有生态环境保护监督管理职责的部门可以直接作出行政处罚的决定。” 三是转移管辖权。《生态环境行政处罚办法》第十五条规定，上一级生态环境主管部门认为确有必要的，可以对下级生态环境主管部门管辖的案件直接管辖，或者指定其他有管辖权的生态环境主管部门管辖，也可以将其管辖的案件交由有管辖权的下级生态环境主管部门实施行政处罚。 总之，对于法律明确赋予县级生态环境分局的执法资格，不宜也不必设置门槛并审核审批。 作者系生态环境部环境与经济政策研究中心高级工程师 |
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