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3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）。生态保护编是整部法典的核心创新板块之一，它最大的突破在于彻底改变了以往“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化治理模式，转而采用系统性、整体性的治理思维。生态环境法典实施后，对未来的生态保护工作将产生哪些积极影响？中国环境报记者近日采访了北京林业大学生态文明研究院副院长、生态法研究中心主任杨朝霞。 选取要旨要则“入典” 中国环境报：分析生态保护编从草案到二审稿、三审稿的变化，生态环境法典采取何种方式进行整合以实现科学统一？ 杨朝霞：生态保护编作为生态环境法典的核心，其制度设计直接关乎生态环境法典的整体质量与未来效能。从立法进程看，一审稿奠定了基本框架和主要制度。二审稿实现关键突破，全面贯彻“山水林田湖草沙”生命共同体理念，第672条确立“自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合”原则，并在863条将“季节性差别管控”从国家公园扩展至自然保护区。在民生关切上，二审稿第687条在城乡绿化目标中写入“健康、安全、宜居”，精准回应公众对生活环境质量的新需求。 三审稿在此基础上进一步深化：针对自然恢复原则，第691条提出“四宜”原则（宜林则林、宜草则草、宜沙则沙、宜荒则荒），引导生态修复回归科学规律；第828条直面“人兽冲突”痛点，引入紧急避险条款；第791条要求在核定草原载畜量时兼顾野生动物需求，将事后补偿前移为事前预防。此外，三审稿第859条在自然保护地中增加“合理确定数量和规模”的约束性规定；第693条将生态产品价值实现机制细化为调查监测、确权登记、价值评价等具体制度。 为实现这些法律规范的统一，生态环境法典采取“适度法典化”模式，以“生态保护目标”与“成熟基本规范”为标准，从现行单行立法中择取“要旨要则”入典，按照“生态系统保护（森林、草原等）—自然资源利用的生态规制（土、矿、水、渔等）—生态要素保护（野生动植物）—生态空间地理单元保护（自然保护地、长江流域等）—生态退化防控（水土保持、防沙治沙）”的内在逻辑，进行章节结构的设置。在此基础上，法典通过总则编“提取公因式”与分编“一般规定”的纵向协同、与污染防治编及绿色低碳发展编的横向协调，贯彻生态系统治理与生态保护优先原则，将政策语言转化为可操作的法律规范，实现从分散应对向系统治理的根本转变。 中国环境报：生态环境法典生态保护编新增了对“江河湖泊”和“荒漠”生态系统的专门规定，同时对海洋生态保护作进一步规定，此举体现了法典编纂的哪些理念？ 杨朝霞：生态环境法典生态保护编新增对“江河湖泊”“荒漠”生态系统的专门规定，并强化海洋生态保护，标志着我国生态环境立法从“分散应对”向“系统治理”的根本性转变，具体彰显了以下编纂理念： 其一，坚持系统观念，推进全域整体保护。法典摒弃单一要素的碎片化立法，将江河湖泊、荒漠与森林、草原、海洋并列，特别是将江河湖泊从湿地生态系统中独立出来，将荒漠作为独立生态系统单列，实现从重点区域、单一要素保护向覆盖陆地、水域、海洋的全类型代表性生态系统保护跨越，是对“山水林田湖草沙”生命共同体理念的法治化落实。 其二，注重补白完善，提升生态完整性。针对以往法律对水域保护“重水环境、水资源，轻水生态”和水生态保护“重湿地，轻水体（生态流量），轻岸线”等问题，将江河湖泊作为独立生态系统单列出来进行专门保护，有助于统筹水资源、水环境、水生态治理，强化对江河湖泊生态用水的保障（特别是枯水期和鱼类产卵期生态流量）。荒漠作为独立生态系统类型入典，弥补了对沙漠、砾漠、岩漠等原生荒漠防风固沙、调节气候、调控水文、保育土壤、维护生物多样性等生态价值认知的不足，确保生态系统多样性、稳定性、持续性得到全面维护。 其三，尊重科学原理，推进精准施策。法典将荒漠生态系统保护与“生态退化的预防和治理”章中的防沙治沙分别规定，前者维护荒漠原真性与生态功能（保存量），后者治理人为沙化问题（修病量），体现了分类施策、区别保护的精准治理思路。 其四，强化陆海统筹，实现治理跃升。法典确立陆海统筹、保护优先、永续利用等原则，将海洋、海岛生态系统单列出来进行专门保护，实现了从单一要素保护向海域、海岛、海岸带系统保护的跃升，并通过引致性规范妥善处理与《中华人民共和国海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等单行法的关系，彰显了“适度法典化”模式下系统整合、集成升华的立法智慧。 确立“生命权优先”原则 中国环境报：随着生态环境改善，野生动物种群恢复，人与野生动物的冲突日益增多。生态环境法典确立“生命权优先”原则，在之前相关单行法中有如此规定吗？它的现实意义是什么？ 杨朝霞：近年来，随着野生动物种群恢复，人象冲突、野猪致害、虎熊进村等冲突频发。法典第828条第3款确立的“生命权优先”原则，其实在相关单行法中已有规定，如2022年修订的《中华人民共和国野生动物保护法》第19条第3款就明确规定“在野生动物危及人身安全的紧急情况下，采取措施造成野生动物损害的，依法不承担法律责任”。法典第828条第3款是对《中华人民共和国野生动物保护法》第19条第3款的平移，与《中华人民共和国刑法》紧急避险规定相衔接，司法实践中亦有野猪伤人遭反杀被认定为紧急避险的案例。 法典确认该原则的意义在于：一是消除公众自卫的法律顾虑；二是推动治理模式从“损害补偿”向“风险预防”升级，通过核定草原载畜量时兼顾野生动物需求等措施，将事后补偿前移为事前预防；三是促进保障机制从“单一政府补偿”向“多元机制协同”完善，形成“紧急避险、政府补偿、保险理赔、社会救助”的制度链条。这一设计既彰显了“生命至上”的法治温度，也为实现人与自然和谐共生提供了制度支撑。 中国环境报：生态保护编对自然保护地体系有何创新之处？ 杨朝霞：生态环境法典第43条规定“国家建设以国家公园为主体、以自然保护区为基础、以各类自然公园为补充的自然保护地体系”，生态保护编对“以国家公园为主体的自然保护地体系”进行了系统性、整合性的制度构建，实现了从政策引导向科学治理的重大创新。 第一，体系构成的创新。法典第680条明确规定“国家建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系”，第859条将自然保护地体系细分为国家公园、自然保护区和自然公园三类，并清晰界定了各自的功能定位，即国家公园保护生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域；自然保护区对典型生态系统、珍稀濒危野生动植物物种天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在区域予以特殊保护；自然公园则对具有生态、观赏、文化和科学等价值的生态系统、自然遗迹、自然景观所在区域划出一定面积，实施长期保护、可持续利用。这一规定与《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》形成有序衔接，将政策话语转化为法律规范，提升了制度刚性。 第二，设立条件的创新。法典第859条强调“国家科学规划自然保护地总体布局，严格自然保护地设立条件，合理确定自然保护地数量和规模”，这一做法在于将过去追求数量扩张的惯性思维扭转为尊重生态承载力与实际保护需求的理性态度，从源头上确保了保护地体系的科学性与有效性，避免“为设而设”。 第三，管理原则的创新。法典第680条、第854条、第868条等确立了“统一设置、分级管理、差别管控（分区管控、分季节管控）”“统一监管、分工负责”的核心管理原则，创设“核心保护区＋一般控制区”分区管控体系。核心保护区严格限制人为干预，一般控制区（自然公园全部按一般控制区管理）在保护前提下适度开放与保护目标一致的生态服务功能，实现保护与利用的动态平衡。这既契合生态系统整体性保护需求，也继承了我国自然保护地体系建设的实践成果。 第四，保护措施的创新。生态环境法典强化对生态系统的整体性保护，将“山水林田湖草沙一体化保护”原则纳入总则，并在生态保护编中细化高原、荒漠、岩溶地区等特殊生态系统的保护；要求编制国家自然保护地发展规划，并建立生态廊道制度。这标志着保护理念从点的保护升级为点、线、面结合的网络化保护，有助于应对生态环境碎片化困境并增强生态系统韧性，是落实生态系统整体保护的重要制度设计。 第五，协同机制的创新。法典明确了统一管理、分工负责的监管体制，并对分部门协作、跨区域协调。同时，引入公众参与和监督机制，并规定建立社区协同保护制度，兼顾生态保护与民生改善。这些规定旨在解决长期存在的管理职责交叉、保护与发展矛盾等问题，推动实现严格保护与合理利用的平衡。 此外，法典在处理与其他单行法的关系时，采取了原则性指引与具体规范相结合的立法技术，为单行法留下了发展和适用空间，形成了“法典统领＋单行法细化”的法律体系。如第681条规定“自然公园按一般控制区管理，法律法规另有规定的，依照其规定管理”。 将生态修复的重要性推向新高度 中国环境报：生态环境法典不仅关注静态的生态系统保护，还动态地涵盖了从物种到修复的全过程。进一步完善生态修复的相关规定，将生态修复的重要性推向新高度，对未来的生态保护工作有哪些积极影响？ 答：生态环境法典把生态修复从末端治理手段提升为源头保护和全过程修复治理相结合的生态保护核心制度，将对未来生态保护工作形成全方位、深层次的积极影响。 一是确立科学修复的根本原则，指引实践方向。法典第35条明确“自然恢复为主，自然恢复与人工修复相结合”的原则，第691条确立“宜林则林、宜草则草、宜沙则沙、宜荒则荒”的“四宜原则”等规定，有益于从法律层面纠正过去重人工修复轻自然恢复、“一刀切”造林的误区，为正在全国推进的山水林田湖草沙一体化保护和修复等重大工程提供了法律层面的原则指引和法治框架，确保生态修复的科学性和系统性。 二是构建全流程生态修复制度，强化责任落实。法典将生态修复管理贯穿预防、管控、评估、管护等全过程，覆盖编制生态修复规划、修复监测监督、竣工验收评估、项目后期管护等环节。新增生态修复监测、监督、验收、管护等制度，建立修复目标责任制与考核机制，明确政府、企业、社会主体的修复义务与法律责任，有利于改变以往重修复轻监管、重投入轻效果的状况。 三是拓宽修复范围与方式，补齐生态短板。修复对象从森林、草原、湿地等传统领域，扩展至荒漠、河湖、海洋等生态系统和青藏高原、“三北”工程区等生态脆弱与关键区域，实现生态修复的全域覆盖。在修复方式上，法典推动生态修复与司法实践深度融合，认购碳汇等替代性修复方式的创新将生态修复义务转化为可量化、可执行的法律责任，有助于“谁破坏谁修复”原则从条款落地为具体行动，强化修复义务的刚性约束。 四是激活多元共治机制，凝聚保护合力。生态环境法典明确政府主导、企业参与、公众监督的修复制度，完善生态修复资金保障、生态补偿与市场化机制，鼓励社会资本参与。同时，将生态修复成效与区域发展、政府兜底责任、政绩考核挂钩，有利于推动地方政府从被动治理转向主动保护，形成全社会协同推进生态修复的长效机制。 五是提升法治保障效能，实现精准治理。生态修复规则的法典化整合，有助于消除单行法间的冲突与龃龉，为行政执法、司法裁判提供统一规范，并提升环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的可操作性，为受损生态系统的司法救济与修复提供坚实法律依据。 |
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