长三角区域生态环境分区管控有何特点？如何借鉴？

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，深入推进生态环境分区管控，加强同国土空间规划衔接，协同优化产业布局。

近年来，长三角区域上海市、江苏省、浙江省、安徽省立足各自实际，大胆探索，在生态环境分区管控制度细化、标准衔接、数字赋能和区域协同方面打造各具特色、互为补充的管控模式。分析研究长三角区域的特色做法有助于为全国范围内深入推进生态环境分区管控提供可借鉴、可推广的实践经验。

主要成效

在区域协同层面。长三角区域各省（直辖市）率先以长三角生态绿色一体化发展示范区为平台，联合印发生态环境准入清单，协同探索太浦河、淀山湖等重点跨界水体统一的生态管控制度。例如，苏浙皖三省针对涉及多地权属争议和历史遗留问题的太极洞风景名胜区，通过跨区域生态环境执法联动、定期联席会议、信息共享平台等手段，实现跨区域生态保护红线的无缝衔接。

在地方实践层面。上海市结合超大城市空间治理需求，在“小尺度、高精度”方向持续深化，对于已完成区域空间环评且符合生态环境管理清单要求的建设项目，进行优化环评分类管理，推动传统产业有序腾退、高端服务业集聚发展。

江苏省在管控单元精细划分与成果应用上成效显著，单位国土面积管控单元数量约为全国平均水平的10倍，并针对每个单元制定差异化、精细化的生态环境准入清单。将分区管控嵌入项目环评、规划环评、排污许可、执法监管全链条，形成闭环管理。

浙江省成为省、市、县三级生态环境分区管控方案全覆盖的省份，并率先将地下水、新污染物、碳汇能力等新要素纳入管控目标。将重点管控单元进一步细化为产业集聚重点管控单元和城镇生活重点管控单元，实施分区域差异化管控，同时细化行业环境准入清单，有效衔接了环境影响评价制度。

安徽省创新建立了“1+5+16+N”的四级清单管控体系。其中“1”即省级清单，体现环境管控单元的基础性、底线性要求；“5”为沿江绿色生态廊道区、沿淮绿色生态廊道区、皖南山地生态屏障区、皖西大别山生态屏障区、环巢湖生态示范区等五大区域清单，体现区域的特色性、规范性要求；“16”则为市级清单，体现环境管控单元所在市的地域性、适用性要求；“N”为管控单元清单，体现管控单元的差异性、落地性要求。四级清单管控体系，充分体现区域的特色性和规范性要求。

存在问题

虽然长三角区域在生态环境分区管控方面取得了一些成效，但随着长三角一体化生态环境保护工作进入新阶段，对标美丽长三角先行区建设要求，仍有一些问题亟待解决。

一是生态环境分区管控多元化、精细化管理能力有待提升。新时期，针对生态、水、大气、土壤、新污染物等提出了更高的管理要求，但目前长三角三省一市尚未摸清区域新污染物、生物多样性、温室气体等的底数，未梳理出区域在新领域存在的生态环境问题及成因，仅浙江省在动态更新方案中将地下水、新污染物、碳汇能力等新领域纳入管控目标考虑，但缺乏定量化应用。针对多要素统筹、清单精准化编制等分区管控关键环节的技术体系尚不完善，生态环境分区管控方案发布以省市两级为主，尚未全面延伸至乡镇层面，落地实施边界相对模糊，省、市两级生态环境分区管控方案的差异性尚未充分体现。

二是跨界区域生态环境分区管控统筹性考虑不足。目前，长三角三省一市均各自划定生态环境分区管控单元，在区域和流域层面缺乏强有力的统筹政策，存在划定区域的流域上下游、左右岸以及跨界区域管控单元衔接性不强的问题。如位于江苏和安徽交界处的高邮湖，江苏一侧划入生态保护红线，而位于安徽的湖体未划定生态保护红线，导致生态系统整体性保护不足。环境要素管理目标也存在区域性差异。如梅溧河是苏皖跨界河流，上游安徽段为农业用水区，下游江苏段为生态保留区，省际跨界水体存在上下游水体功能及水质目标不一致现象，制约跨界水体统筹管控。

三是分区管控成果的应用场景与应用模式有待拓展。首先，外部与其他部门联动应用不足。生态环境分区管控成果在其他部门规划政策制定、资源能源利用、城乡开发建设等方面应用相对不足，在相关政策、规划、方案等制定中主动衔接应用生态环境分区管控成果的情况较少。其次，内部与项目环评、规划环评、排污许可、园区限值限量等环境管理制度衔接应用有待加强。据调查，长三角区域产业园区众多，但多数管控单元的准入清单以制度、规定等定性表述为主，大气、水污染物允许排放量和削减要求，土壤环境风险防控等核心成果被衔接应用的案例较少，对各类产业园区主导产业类型、禁止进入产业类型等表述并不统一规范，没有充分衔接低空经济、新能源、新材料等长三角区域特色战略性新兴产业。

对策建议

强化各领域统筹，实现精细管理。充分结合新形势、新要求，将生物多样性、重金属、新污染物、地下水、声环境、碳排放等长三角区域重点关注的新领域与基础环境要素统筹衔接，建立和完善相关的技术标准和规范，形成全链条、全要素的生态环境分区管控技术导则标准体系。强化环境要素分区管控要求与生态环境准入清单的关联性，在提高分区域、分阶段环境质量改善目标科学性的基础上，完善不同空间尺度的准入清单，细化主要污染物允许排放量、存量源削减要求、资源利用总量和效率等要求，在长三角重点园区探索推行“管控单元+行业”准入模式，提升管控单元准入清单精准性。

二是强化区域统筹，优化发展布局。聚焦长三角区域性、流域性突出的生态环境问题，加快完善从问题识别到解决方案的分区分类管控策略，探索制定区域一体化的分区管控方案，提升重点区域、流域和海域的生态环境治理效能。鼓励三省一市针对跨地市的重点城市群、关键流域，加强统筹协调，因地制宜试点探索编制跨区域、流域生态环境分区管控方案。

三是强化部门统筹，创新应用场景。建立跨部门协调机制，形成工作合力。扩展分区管控成果在部门间应用领域，如在城市规划和建设中，将分区管控成果作为重要参考，指导城镇开发边界内的建设活动；在产业发展中，将环境准入清单作为产业布局和项目审批的重要依据，引导产业向绿色、低碳方向转型。扩展分区管控成果在部门内应用领域，将分区管控成果纳入现有环境准入体系，加强分区管控成果与规划环评和项目环评的充分衔接，积极融入排污许可、环评审批、环境质量监控等生态环境大数据平台。

作者单位：生态环境部南京环境科学研究所