过罚应相当、责任应明确，建议修改第三方服务机构弄虚作假条款|双十年 新征程

第三方服务机构弄虚作假行为一直是社会关注的热点，《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）积极回应热点问题，第一千零八十六条统一规定了针对第三方服务机构弄虚作假违法行为的罚则，即“生态环境影响评价机构、生态环境监测机构和从事土壤污染风险管控、修复的机构、从事生态环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构等服务机构，在有关生态环境服务活动中弄虚作假、出具虚假报告或者报告存在严重质量问题的，由生态环境主管部门或者其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构处所收费用三倍以上五倍以下的罚款……”，但在实际操作过程中可能会遇到以下问题。

“所收费用”在理解上存歧义

“所收费用”在理解上的歧义分为“已得收益”（第三方服务机构截至调查时已实际入账收款金额）或“可得收益”（委托单位与第三方服务机构签订的合同协议金额）。根据近年来环评造假案例的查处实践情况，执法办案部门倾向于理解为“可得收益”，在调查中以合同协议作为关键证据，并将协议金额作为罚款额度的计算依据。作此理解的原因主要是：第三方服务机构最终将根据合同协议的金额取得全部费用，以“可得收益”为基数与案情更相适应，也更利于执法人员调查取证。

然而，当事人却常常对“所收费用”提出质疑，申辩内容一般为：在案件查处时服务机构仅仅取得了部分款项，后续委托单位也不太可能再给这份瑕疵报告补足余款（或者自愿放弃），如按合同协议金额处罚与实际情况不符，有违公平公正。在相关案例的诉讼中，法院也采纳了原告方（环评造假案当事人）的申辩内容。

但是，当执法办案部门根据法院的意见，重新按“已得收益”方向调查取证时，新的问题又产生了，即：第三方服务机构实际取得的仅为少部分定金，与合同协议金额相差甚远；部分案例未实际收取任何费用，已收费用为0元；委托单位与第三方服务机构串通一气，隐瞒实际支付金额或者销毁相关证据，使调查陷入僵局。因此，建议《法典草案》不按“所收费用”设置处罚金额，直接量化罚款数额，便于实际操作。

“3倍—5倍罚款”在实践中存风险

一是“类案不同罚”，在执法实践中，同一地区针对同一类型的环评编制、环境监测等项目，第三方服务机构的报价却可能相差很大，这就导致同样性质的案件最终处罚金额不一，易导致“类案不同罚”，有违执法的公正性。

二是“重过轻罚”。第三方服务机构弄虚作假案例因造假的情形涉及方方面面，个案之间带来的社会影响也不一致，以环评造假为例，个别环评编制报告遗漏关键内容，却可能引发重大社会不良影响、产生严重污染环境的后果。而委托单位与服务机构极易为了规避法律责任，将合同金额定价到极低，虽然部分案例可与刑法“提供虚假证明文件罪”或“出具证明文件重大失实罪”相衔接，但尚未达到刑事责任追究标准的一般行政处罚案件在处理过程中易导致“重过轻罚”。

三是“小过重罚”。实践中，部分第三方服务机构弄虚作假案例属于一般造假情形，并未造成不良影响或严重后果，但因委托单位与服务机构的合同协议金额较大，而处“3倍—5倍罚款”时可能带来“小过重罚”的影响。

以上三种情形都使执法办案部门在办理相关案件时难以根据个案的具体情节给出合理的处罚建议，易产生“过罚不当”的执法风险。因此，建议《法典草案》统一规定罚款数额，并区分行为性质分档设置。

责任主体在规定上存漏洞

第三方服务机构弄虚作假案例在责任主体的调查时，涉及建设方（一般为委托方）、第三方服务机构（受托方）、中间介绍人等各方与案件有关的责任人。

《法典草案》第一千零六十二条规定，“受委托从事生态环境服务活动的生态环境服务机构违反本法规定，对造成的环境污染、生态破坏等负有责任的，应当依法承担法律责任，并与造成环境污染、生态破坏等的委托人承担连带责任，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当依法承担法律责任。”《法典草案》第一千零八十六条统一规定了针对第三方服务机构弄虚作假违法行为的罚则，对连带责任承担者的规定则分布在法典各条款中，如第一千零八十三条针对环评造假建设单位处五十万元以上二百万元以下的罚款；第一千零八十四条（未验先投条款）对责任主体处二十万元以上一百万元以下的罚款，但未提及“验收造假”字眼，表述为“未达到规定要求”；第一千零八十五条关于自行监测的责任主体处二万元以上二十万元以下的罚款，未提及“造假”字眼，表述为“未按照规定”。

在执法运用中，涉及环评造假、验收造假、自行监测造假的案例占比较高，且均需分别追究委托方与受托方的违法责任，但在实践中也存在委托方与受托方私下协议、由受托方单独承担责任的情形。那么，在《法典草案》中，除环评造假外，其他造假事项将有可能削弱委托方的主体责任（申辩“已按规定要求履行”），引发较大案情争议，在市场经济的不断发展中也有可能遗漏了部分未预见的委托方责任主体规定。因此，建议《法典草案》增加“共同违法行为”情形下的连带责任条款。

综上，建议《法典草案》第一千零八十六条修改为：

生态环境影响评价机构、生态环境监测机构和从事土壤污染风险管控、修复的机构、从事生态环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构等服务机构，在有关生态环境服务活动中弄虚作假、出具虚假报告的由生态环境主管部门或者其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构没收违法所得，并处二万元以上五十万元以下的罚款；报告存在严重质量问题的，没收违法所得，并处五十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，没收违法所得，处一百万元以上二百万元以下的罚款，禁止从事上述业务，并由市场监督管理部门取消其资质。

有前款规定情形的，由地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款，五年内禁止从事前款规定的业务；情节严重的，十年内禁止从事前款规定的业务；构成犯罪的，依法追究刑事责任，终身禁止从事前款规定的业务。

授意或默许第三方环保服务机构弄虚作假的委托单位，依照本法典的有关规定予以处罚，没有规定的与第三方环保服务机构承担连带责任。

作者单位：江西省赣州市生态环境保护综合执法支队